Modificación del contrato de obra, La.

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Modificación del contrato de obra, La.

La autora realiza un profundo análisis de la evolución histórica de la regulación del contrato de obras, partiendo tanto de los pliegos de condiciones generales como de los particulares del siglo XIX, ilustrada con cuadros comparativos.
Se estudia su regulación actual en la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público y se concluye con una reflexión sobre las cusas que pueden dar lugar a las modificaciones de os contratos, así como diversas propuestas de mejora en su regulación.
INDICE:
Capítulo I
Origen y evolución en la España decimonónica
I. EL CONCEPTO Y LA EVOLUCIÓN DEL PROYECTO Y LA
OBRA PÚBLICA ............................................................................ 34
II. EL LARGO PROCESO DE CONFORMACIÓN DEL CONTRATO
ADMINISTRATIVO: CIRCUNSTANCIAS DETERMINANTES
DE LOS ORÍGENES Y CONSOLIDACIÓN DEL CONTRATO
ADMINISTRATIVO................................................................. 40
III. LOS PLIEGOS DE CONDICIONES COMO INSTRUMENTO JURÍDICO
PRECURSOR DE LA SUSTANTIVIZACIÓN DEL CONTRATO
ADMINISTRATIVO Y DE LAS PRERROGATIVAS DE
LA ADMINISTRACIÓN ................................................................ 47
1. Pliegos Generales versus Pliegos Particulares. Las cláusulas de
prevalencia de los Pliegos Particulares....................................... 47
2. Aspectos predefinidores de las prerrogativas de modificación en
los pliegos.................................................................................. 48
A. Un precedente: La Real Orden de 14 de abril de 1836 del
Pliego General de Condiciones aprobado por S.M para las
Obras Públicas en 1836 y otros Pliegos Particulares ......... 48
B. El Pliego de Condiciones Generales para las contratas de
Obras Públicas de Caminos, Canales y Puertos aprobadas
por Real Orden de 18 de marzo de 1846 y otros Pliegos
Particulares ...................................................................... 54
C. El Real Decreto aprobando y mandando observar el Pliego
de Condiciones Generales para las Contratas de Obras
Públicas (R.O. de 10 de julio de 1861) y otros Pliegos Particulares
........................................................................... 62
D. El Real Decreto aprobando un Pliego Adjunto de Condiciones
Generales para los Contratos de Obras Públicas de las
Provincias de Ultramar (1868) y otros Pliegos Particulares . 67
E. El Real Decreto aprobatorio del Pliego de Condiciones
Generales para la Contratación de las Obras Públicas de
11 de junio de 1886 ......................................................... 73
IV. LAS PRIMERAS REGULACIONES NORMATIVAS DE LOS
CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN .................................. 95
10 Índice
1. El Real Decreto de 10 de octubre de 1845, acerca de la instrucción
para promover y ejecutar las obras públicas....................... 95
2. El Real Decreto de 27 de febrero de 1852, que establece reglas
para la celebración de toda clase de contratos sobre servicios
públicos..................................................................................... 98
V. LA NORMATIVA GENERAL Y SECTORIAL Y SU INCIDENCIA
EN LA CONTRATACIÓN.............................................................. 98
1. Normativa de régimen local ...................................................... 98
2. Normativa de obras públicas y competencias profesionales ...... 110
3. Normativa contable, presupuestaria y de control ...................... 129
VI. CIRCUNSTANCIAS QUE DETERMINARON EL NACIMIENTO
DE UNOS ÓRGANOS ESPECIALIZADOS PARA RESOLVER
LAS CUESTIONES LITIGIOSAS DERIVADAS DE LOS CONTRATOS
COMO HITO FUNDAMENTAL EN LA CONFIGURACIÓN
DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO Y LAS PRERROGATIVAS
DE LA ADMINISTRACIÓN.......................................... 132
VII. LOS PRECEDENTES DE LA PUBLICIDAD DE LOS REFORMADOS
............................................................................................... 137
VIII. OTRAS CONSIDERACIONES....................................................... 140
Capítulo II
La modificación del contrato desde principios del s. XX
hasta la Ley de Bases de Contratos del Estado de 1963
I. EL DESARROLLO DE LOS ASPECTOS SUSTANTIVOS Y DE
LAS PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LOS
PLIEGOS DE LA PRIMERA MITAD DEL S.XX............................ 143
1. Pliegos Generales ...................................................................... 144
A. Pliego de 1900.................................................................. 144
B. Pliego de 1903.................................................................. 152
C. Análisis comparativo......................................................... 160
2. Pliegos Especiales....................................................................... 172
A. Real Orden aprobatoria del adjunto pliego de condiciones
facultativas para la construcción de puentes metálicos
(1903) .............................................................................. 172
B. Pliego de Condiciones Generales para la construcción de
obras denominadas construcciones civiles a cargo del Ministerio
de Instrucción Pública (1908) ................................ 172
C. Real decreto aprobando, con carácter provisional, el pliego
general de condiciones para las obras de caminos vecinales
(1911) ..................................................................... 175
D. Real decreto aprobando el pliego de condiciones generales
para la ejecución por contrata de las obras a cargo del
cuerpo de ingenieros (1919) ............................................. 178
Índice 11
E. Real orden disponiendo se publique en este periódico oficial
el pliego de condiciones administrativas y económicas
que en unión de las facultativas, han de regir en las obras
de construcción, reparación y conservación de edificios
costeados con cargo a los créditos que para tales atenciones
figuren en el presupuesto de gastos correspondientes al
Ministerio de Hacienda (1927)......................................... 178
II. LA DUALIDAD DE REGULACIÓN DE LA CONTRATACIÓN
ADMINISTRATIVA ....................................................................... 181
1. La Ley de Administración y Contabilidad de Hacienda pública de
1 de julio 1911 en su redacción dada por la Ley de 20 de diciembre
de 1952 ................................................................................. 181
2. El Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de
9 de enero de 1953.................................................................... 184
III. LA NORMATIVA GENERAL Y SECTORIAL Y SU INCIDENCIA
EN LA CONTRATACIÓN.............................................................. 188
1. Normativa de régimen local ...................................................... 188
2. Normativa de obras públicas y competencias profesionales ...... 193
3. Normativa contable, presupuestaria y de control ...................... 205
IV. OTRA NORMATIVA DE CONTRATACIÓN................................ 207
V. LOS SISTEMAS DE DETERMINACIÓN DEL PRECIO DE LOS
CONTRATOS................................................................................. 217
Capítulo III
Regulación de la materia desde la Ley de Bases de Contratos
del Estado de 1963 hasta la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos
de las Administraciones Públicas
I. LA PRIMERA REGULACIÓN COMPLETA DE LA CONTRATACIÓN
ESTATAL ............................................................................. 219
1. La Ley 198/1963, de 28 de diciembre, de Bases de Contratos del
Estado (LBCE) .......................................................................... 219
2. El texto articulado de la Ley de Bases de Contratos del Estado,
Decreto 923/1965, de 8 de abril (TALBCE) y su modificación
por la Ley 5/1973: Concepto de alteración sustancial ............... 222
II. LOS PRIMEROS DESARROLLOS REGLAMENTARIOS. DELIMITACIÓN
DE CONCEPTOS: NECESIDADES NUEVAS Y CAUSAS
TÉCNICAS IMPREVISTAS ..................................................... 228
1. Decreto 3354/1967, de 28 de diciembre, por el que se aprueba
el Reglamento General de Contratación para la aplicación de
la Ley de Contratos del Estado, texto articulado, aprobado por
Decreto 923/1965, de 8 de abril................................................. 228
2. Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba
el Reglamento General de Contratación del Estado .................. 237
12 Índice
III. UN NUEVO PLIEGO PARA LAS OBRAS PÚBLICAS.................... 247
1. Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre, por el que se aprueba
el Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación
de Obras del Estado ................................................... 247
IV. LA CONSTITUCIÓN Y LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
EN MATERIA DE CONTRATACIÓN. PRIMERAS NORMAS
DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS............................ 252
V. LA INTEGRACIÓN DE ESPAÑA EN LA COMUNIDAD ECONÓMICA
EUROPEA (HOY UNIÓN EUROPEA) Y SU ADAPTACIÓN
URGENTE AL DERECHO INTERNO ESPAÑOL ............. 253
1. Ley 47/1985, de 27 de diciembre, en cuyo articulado se delega
en el Gobierno la facultad de adecuar, entre otras leyes, la de
Contratos del Estado al ordenamiento jurídico.......................... 253
2. Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo, que modifica
la Ley de Contratos del Estado para adaptarla a las Directivas
de la Comunidad Económica Europea....................................... 254
3. Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre, que modifica el
Reglamento de Contratación del Estado para adaptarlo al Real
Decreto Legislativo 931/1986 ................................................... 255
VI. LA NORMATIVA GENERAL Y SECTORIAL Y SU INCIDENCIA
EN LA CONTRATACIÓN ............................................................. 256
1. Normativa de régimen local ...................................................... 256
2. Normativa de obras públicas y competencias profesionales....... 259
3. Normativa contable, presupuestaria y de control ...................... 263
VII. OTRA NORMATIVA DE CONTRATACIÓN................................ 265
Capítulo IV
La transposición de las Directivas 93/36/CEE y 93/37/CEE
al Derecho interno español: la Ley 13/1995, de 18 de mayo,
de Contratos de las Administraciones Públicas y el marco jurídico
hasta finales del s. XX
I. LEY 13/1995, DE 18 DE MAYO, DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS: UNA NUEVA REGULACIÓN
DE LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ................................ 273
1. Ley 13/1995 de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones
Públicas .............................................................................. 273
2. La amplia reforma operada por la Ley 53/1999 de 28 de diciembre
............................................................................................ 285
II. NORMATIVA AUTONÓMICA ..................................................... 294
III. LA NORMATIVA GENERAL Y SECTORIAL Y SU INCIDENCIA
EN LA CONTRATACIÓN.............................................................. 297
1. Normativa de régimen local ...................................................... 297
2. Normativa de obras públicas y competencias profesionales ...... 299
3. Normativa contable, presupuestaria y de control....................... 300
IV. NORMATIVA PROCESAL............................................................. 300
Índice 13
Capítulo V
Régimen Jurídico a comienzos del s. XXI:
del Real Decreto Legislativo 2/2000, Texto Refundido Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas (TRLCAP) a la Ley 30/2007
de 30 de octubre de Contratos del Sector Público
I. REAL DECRETO LEGISLATIVO 2/2000, TEXTO REFUNDIDO
LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.................................................................................................
301
II. NORMATIVA AUTONÓMICA ..................................................... 319
III. LA NORMATIVA GENERAL Y SECTORIAL Y SU INCIDENCIA
EN LA CONTRATACIÓN.............................................................. 325
1. Normativa de obras públicas y competencias profesionales ...... 325
2. Normativa contable, presupuestaria y de control ...................... 327
IV. OTRA NORMATIVA DE CONTRATACIÓN ............................... 327
1. Reglamento de la Ley de Contratos de las Administración Públicas.
Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RGLCAP) ...... 327
Capítulo VI
La Directiva 2004/18/CE y su insuficiente transposición al Derecho
interno Español: Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos del Sector
Público y evolución normativa hasta la cuarta generación de directivas
I. LA RESTRICCIÓN DEL PRESUPUESTO HABILITANTE PARA
LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO EN LA LEY 30/2007 .... 335
II. LA LEY 2/2011, DE 4 DE MARZO, DE ECONOMÍA SOSTENIBLE
COMO RESPUESTA A LAS EXIGENCIAS COMUNITARIAS
............................................................................................... 355
III. REAFIRMACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS
DEL DERECHO COMUNITARIO A TRAVÉS DEL REAL DECRETO
LEGISLATIVO 3/2011 (TRLCSP) .................................... 381
IV. NORMATIVA AUTONÓMICA ..................................................... 400
V. LA NORMATIVA GENERAL Y SECTORIAL Y SU INCIDENCIA
EN LA CONTRATACIÓN.............................................................. 401
VI. OTRA NORMATIVA DE CONTRATACIÓN ............................... 405
Capítulo VII
La Directiva 2014/24/UE y su transposición en la Ley 9/2017,
de Contratos del Sector Público
I. LA INFLUENCIA DE LOS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN EL
DERECHO COMUNITARIO......................................................... 409
II. LA PROPUESTA DE DIRECTIVA ................................................. 414
III. EL TEXTO DEFINITIVO: DIRECTIVA 2014/24/UE ..................... 418
14 Índice
IV. LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO EN EL ANTEPROYECTO
DE LEY..................................................................................... 427
V. LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO EN EL PROYECTO DE
LEY ................................................................................................ 438
VI. LA LEY 9/2017 DE 8 DE NOVIEMBRE POR LA QUE SE TRANSPONEN
AL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL LAS DIRECTIVAS
DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
2014/23/UE Y 2014/24/UE, DE 26 DE FEBRERO DE 2014........... 441
VII. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA DIRECTIVA 2014/24 Y LA
LEY 9/2017..................................................................................... 446
VIII. MODIFICACIONES PREVISTAS................................................... 447
1. Condiciones: Cláusulas claras, precisas e inequívocas................ 447
2. Límite cualitativo: No alteración de la naturaleza global .......... 456
IX. MODIFICACIONES NO PREVISTAS SEGÚN LA LEY 9/2017..... 457
1. Prestaciones adicionales ............................................................ 461
1.1. Condiciones...................................................................... 463
A) Que el cambio de contratista no sea factible por
razones económicas o técnicas............................ 465
B) Que genere inconvenientes significativos o un
aumento sustancial de costes.............................. 466
1.2. Límites.............................................................................. 467
A) Que no exceda del 50 %..................................... 467
2. Circunstancias imprevisibles ..................................................... 469
2.1. Condición: Que la necesidad de la modificación se derive
de circunstancias que no se hubieran podido prever.......... 470
2.2. Límites.............................................................................. 474
A) Cuantitativos...................................................... 474
B) Cualitativos: ...................................................... 475
3. Modificaciones no sustanciales.................................................. 476
X. CARÁCTER SUSTANCIAL DE LAS MODIFICACIONES ............ 476
1. Supuestos en que las modificaciones se reputan sustanciales ..... 476
1.1. Naturaleza materialmente diferente ................................. 481
1.2. Introducción de condiciones que, de haber figurado en el
procedimiento de contratación inicial, habrían permitido
la selección de candidatos distintos o la aceptación de una
oferta distinta o habrían atraído a más participantes ....... 483
1.3. Alteración del equilibrio económico en beneficio del contratista
de una manera que no estaba prevista .................. 484
1.4. Ampliación del ámbito del contrato ................................. 485
1.5. Otras consideraciones....................................................... 486
2. Supuestos en que las modificaciones no se reputan sustanciales .. 487
2.1. Condiciones...................................................................... 488
2.2. Límites.............................................................................. 488
Índice 15
XI. NECESIDAD DE INICIAR UN NUEVO PROCEDIMIENTO SEGÚN
LA DIRECTIVA 2014/24/UE ................................................ 491
1. Modificaciones que no requieren iniciar un nuevo procedimiento . 491
2. Modificaciones que requieren iniciar un nuevo procedimiento .. 499
XII. ESPECIALIDADES PROCEDIMENTALES..................................... 501
1. Modificaciones Previstas............................................................ 501
2. Modificaciones no Previstas....................................................... 501
3. Publicación ............................................................................... 502
4. Otras consideraciones................................................................ 507
XIII. OBLIGATORIEDAD: SUPUESTOS................................................. 508
XIV. LA REGULACIÓN ESPECÍFICA DE LA MODIFICACIÓN DEL
CONTRATO DE OBRAS .............................................................. 509
XV. LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO COMO CAUSA DE RESOLUCIÓN
................................................................................... 514
XVI. LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO EN LAS INSTITUCIONES
FINANCIERAS DE LA UE FINANCIADAS CON CARGO
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UE..................................... 516
XVII. NORMATIVA AUTONÓMICA ..................................................... 518
XVIII. ASPECTOS CONTABLES, DE FISCALIZACIÓN Y CONTROL.... 521
XIX. REFLEXIONES DESDE EL DERECHO GLOBAL......................... 522
Recapitulación
I. LOS ORÍGENES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO ............ 555
II. LA REGULACIÓN DE LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO
EN LOS PLIEGOS DE CONDICIONES DEL SIGLO XIX ............ 556
III. EL PROYECTO............................................................................... 556
1. Primeras referencias................................................................... 556
2. Definición de proyecto............................................................... 557
3. Contenido de los proyectos ....................................................... 557
4. Instrucciones para redacción de proyectos................................. 558
5. Las formas de redactar los proyectos......................................... 559
6. Responsabilidad de los redactores o autores de los proyectos
derivada de errores.................................................................... 560
7. La tramitación de los proyectos................................................. 560
IV. EL ESTUDIO GEOTÉCNICO......................................................... 560
V. SUPERVISIÓN DE PROYECTOS.................................................... 561
VI. LA REFERENCIA A OBRA COMPLETA....................................... 561
VII. EL REPLANTEO Y LA COMPROBACIÓN DEL REPLANTEO.... 562
VIII. CONCEPTO DE OBRA PÚBLICA.................................................. 563
IX. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA ................................................ 564
X. LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO. LAS INSTRUCCIONES AL
CONTRATISTA ............................................................................. 564
16 Índice
XI. PRERROGATIVAS, IUS VARIANDI .............................................. 564
XII. EL INTERÉS PÚBLICO COMO PRESUPUESTO HABILITANTE
PARA EL EJERCICIO DE LAS PRERROGATIVAS DE MODIFICACIÓN
DEL CONTRATO........................................................... 565
XIII. LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRAS.................... 567
1. En los pliegos del s. XIX y XX................................................... 567
2. El empleo por el contratista de materiales de mayores o menores
dimensiones se regula de manera diferente en los pliegos........... 567
3. Obras accesorias.......................................................................... 568
4. Partidas alzadas........................................................................... 568
5. Modificaciones que supongan aumento, reducción, supresión o
sustitución de una clase de fábrica por otra............................... 569
6. Aumentos de precios.................................................................. 571
7. Obras que no figuran en presupuesto......................................... 571
8. Equivocaciones materiales......................................................... 572
XIV. LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO EN LA NORMATIVA
DEL S.XX Y XXI............................................................................ 573
XV. LA NUEVA REGULACIÓN DE LAS MODIFICACIONES DEL
CONTRATO (PERIODO 2011-2018)............................................ 580
1. Modificaciones previstas............................................................ 582
2. Modificaciones no previstas según la Ley 9/2017......................... 584
3. Carácter sustancial de las modificaciones................................... 588
4. Necesidad de iniciar un nuevo procedimiento según la Directiva
2014/24/UE .............................................................................. 595
XVI. NO TENDRÁN LA CONSIDERACIÓN DE MODIFICACIONES
EN LA LEY 9/2017 (ARTÍCULO 242.4)........................................ 600
1. Modificaciones del proyecto por exceso de mediciones ............. 600
2. Inclusión de precios nuevos en determinadas condiciones.......... 601
XVII. OBRAS A TANTO ALZADO. MODIFICACIONES ....................... 601
XVIII. LA TRAMITACIÓN DE LOS MODIFICADOS ............................. 602
1. Aprobación o autorización........................................................... 602
2. Audiencia al contratista............................................................. 603
3. Necesidad de dictamen del Consejo de Estado u Órgano Consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma........................ 603
XIX. LA FORMALIZACIÓN DE LA MODIFICACIÓN EN DOCUMENTO
ADMINISTRATIVO........................................................ 604
XX. LAS OBRAS ACCESORIAS O COMPLEMENTARIAS ................. 605
XXI. REAJUSTE DE LA GARANTÍA DEFINITIVA POR MODIFICACIÓN
DE CONTRATO.................................................................. 605
XXII. LA SUSPENSIÓN DE LAS OBRAS COMO CONSECUENCIA DE
UN MODIFICADO......................................................................... 606
XXIII. REAJUSTE DE PLAZOS Y DE ANUALIDADES COMO CONSECUENCIA
DE LA APROBACIÓN DE UN MODIFICADO............ 606
XXIV. PUBLICIDAD DE LAS MODIFICACIONES DE CONTRATOS .... 606
Índice 17
XXV. IMPUGNACIÓN. EL RECURSO ESPECIAL EN MATERIA
DE CONTRATACIÓN............................................................. 607
XXVI. EL ENRIQUECIMIENTO INJUSTO, LOS REFORMADOS
ANTICIPADOS ........................................................................ 608
XXVII. LA RESPONSABILIDAD DE LOS DIRECTORES O FUNCIONARIOS
Y AUTORIDADES POR LOS MODIFICADOS NO
APROBADOS........................................................................... 610
XXVIII. LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO COMO CAUSA DE
RESOLUCIÓN DEL CONTRATO........................................... 611
XXIX. EL CARÁCTER BÁSICO DE LAS MODIFICACIONES DEL
CONTRATO............................................................................ 612
XXX. LA INSCRIPCIÓN DE LAS MODIFICACIONES EN EL REGISTRO
PÚBLICO DE CONTRATOS..................................... 613
XXXI. ESTADÍSTICA.......................................................................... 614
XXXII. NORMALIZACIÓN DE DOCUMENTOS............................... 615
XXXIII. LA REMISIÓN DE CONTRATOS AL TRIBUNAL DE CUENTAS
.......................................................................................... 615
XXXIV. LA MODIFICACIÓN DEL CONTRATO MENOR ................. 616
XXXV. EFECTOS DE LA MODIFICACIÓN DE CONTRATOS EN LA
REVISIÓN DE PRECIOS.......................................................... 617
XXXVI. FORMACIÓN DEL PERSONAL Y DOTACIÓN DE MEDIOS. 617
XXXVII. LA MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS PRIVADOS...... 617
XXXVIII. LA MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS CELEBRADOS
EN EL EXTRANJERO............................................................. 619
Conclusiones
I. INTRODUCCIÓN.......................................................................... 621
II. CAUSAS POR LAS QUE SE PRODUCEN LOS MODIFICADOS... 624
III. PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN DE LA NORMATIVA CONTRACTUAL....................................................................................
629
Bibliografía
MATERIALES CONSULTADOS ................................................................ 648
Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Resoluciones de otros órganos jurisdiccionales...............................................................................................
648
Resoluciones Tribunales Administrativos de Contratación........................... 669
Dictámenes Consejo de Estado .................................................................... 670
Consejos Consultivos de las CCAA.............................................................. 702
Informes Junta Consultiva de Contratación Administrativa ........................ 712
Informes Juntas Consultivas de las CCAA.................................................... 715
Circulares, Informes y Recomendaciones de otros órganos........................... 717
Tribunal de Cuentas y órganos equivalentes................................................. 717