El Fondo para la Promoción del Desarrollo, el Fondo Nacional de Eficiencia
Energética o el Fondo para la Financiación de los Entes Locales ¿qué son?
Desde hace años, la Administración ha venido utilizando los fondos públicos
para la gestión de todo tipo de asuntos públicos. De ello da cuenta la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que los ha
incluido en el sector público institucional. Ahora bien, esa inclusión no ha
despejado las dudas sobre cuál sea su naturaleza y régimen jurídico. Los
fondos siguen estando sujetos a un marco normativo disperso e impreciso
que, en muchos casos, constituye una vía de escape del Derecho administrativo.
El presente libro pretende responder a esa pregunta mediante un análisis
sistemático y exhaustivo de la configuración y funcionamiento de los fondos
públicos.

PRÓLOGO.............................................................................................................. 15
INTRODUCCIÓN..................................................................................................... 25
PRIMERA PARTE
CONCEPTO, CARACTERES Y NATURALEZA
Capítulo primero
LOS FONDOS PÚBLICOS
1. La creación de fondos públicos........................................................................ 31
2. Antecedentes: los fondos públicos durante el siglo XX..................................... 33
2.1. La dispersión inicial y el intento de ordenación a partir 1940................... 33
2.2. Los fondos fiscales con naturaleza distributiva......................................... 35
2.3. La Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 y la Ley General Presupuestaria de 1977................................................................................... 37
2.4. Los Fondos de la Constitución Española.................................................. 40
3. Los fondos en la actualidad: su clasificación en atención a la personalidad jurídica................................................................................................................. 43
3.1. Los fondos públicos carentes de personalidad jurídica............................. 43
3.1.1. Consideraciones previas............................................................. 43
3.1.2. Los regulados en LRJSP y en la LGP............................................. 47
3.1.3. Los sujetos a normas singulares: instrumentos de compensación dotados con aportaciones obligatorias de sujetos públicos y privados......................................................................................... 52
3.2. Los fondos públicos personificados......................................................... 58
3.2.1. Con naturaleza de organismo autónomo................................... 58
3.2.2. Organismos sujetos a régimen singular....................................... 60
4. Los fondos presupuestarios.............................................................................. 63
Capítulo segundo
LOS CARACTERES BÁSICOS
1. Las notas que caracterizan a los fondos públicos.............................................. 67
2. Primera característica: disposición exclusiva de recursos dinerarios................... 67
3. Segunda característica: afectación de los recursos a un fin público................... 69
3.1. Multitud de actividades, un único fin...................................................... 69
3.2. Los medios para afectar los recursos....................................................... 70
4. Tercera característica: autonomía..................................................................... 71
10 Índice
4.1. Los fondos se constituyen como instrumentos autónomos...................... 71
4.2. El uso instrumental de la personalidad jurídica........................................ 72
4.2.1. Un problema clásico pero actual: la personalidad, o su ausencia,
no dan lugar a situaciones polarizadas....................................... 72
4.2.2. Los ejemplos vigentes................................................................. 77
a) Instrumentos sin personalidad, pero con atributos de la misma.......................................................................................
77
b) La responsabilidad en las sociedades mercantiles reaviva el
debate................................................................................. 80
4.2.3. El caso de los fondos públicos: sin personalidad, pero autónomos...........................................................................................
83
4.2.4. Una aproximación desde una visión funcional............................. 85
5. Cuarta característica: relación de instrumentalidad con la Administración........ 89
5.1. El régimen de adscripción....................................................................... 89
5.1.1. Las previsiones contenidas en la normativa................................. 89
5.1.2. El caso de los consorcios y fundaciones...................................... 91
5.1.3. El caso de los órganos con independencia funcional................... 94
5.1.4. Las consecuencias de la adscripción para los fondos públicos..... 95
5.2. Los fondos personificados....................................................................... 96
5.3. Lo que subyace bajo la instrumentalidad: la falsa autonomía de los fondos.........................................................................................................
97
Capítulo tercero
LA NATURALEZA JURÍDICA
1. El punto de partida: los elementos comunes a todos los fondos públicos......... 99
2. Los fondos públicos como instrumento del sector público institucional............ 100
2.1. La visión doctrinal antes de la LRJSP........................................................ 100
2.2. Las críticas al reconocimiento de los fondos como categoría del sector
público institucional................................................................................ 102
2.3. La posición del Consejo de Estado.......................................................... 105
3. La diferenciación de instrumentos afines.......................................................... 106
3.1. Las cajas especiales................................................................................. 106
3.2. Los servicios administrativos sin personalidad. El caso del órgano especial
del RSCL......................................................................................... 109
3.3. Los organismos autónomos.................................................................... 114
3.4. Los instrumentos sujetos al mismo régimen económico-financiero, contable
y de control....................................................................................... 118
3.4.1. La equiparación a nivel presupuestario....................................... 118
3.4.2. Las entidades públicas empresariales.......................................... 119
3.4.3. Las sociedades mercantiles estatales........................................... 121
3.4.5. Las fundaciones públicas............................................................ 125
4. La naturaleza jurídica de los fondos públicos.................................................... 127
Índice 11
SEGUNDA PARTE
RÉGIMEN JURÍDICO
Capítulo cuarto
EL MARCO NORMATIVO
1. Un régimen jurídico común y otro singular....................................................... 133
2. Los fondos públicos de la LRJSP....................................................................... 134
2.1. Las previsiones contenidas en la normativa.............................................. 134
2.1.1. Los tres preceptos dedicados a los fondos.................................. 134
2.1.2. La creación, la extinción, el ¿régimen jurídico? y el régimen económico-
financiero. Nada nuevo.................................................. 135
2.2. Lo no previsto en la LRJSP: una quiebra en las garantías públicas............. 137
3. Los fondos sin personalidad sujetos a normas singulares: el comienzo de una
tendencia unificadora con el FNEE................................................................... 143
4. Los fondos personificados sujetos a normas particulares.................................. 145
Capítulo quinto
LA ORGANIZACIÓN
1. Los fondos sujetos a la LRJSP........................................................................... 147
1.1. Su estructura organizativa: un modelo común........................................ 147
1.2. En particular, su gestión financiera.......................................................... 150
1.3. El Instituto de Crédito Oficial como administrador financiero: funcionamiento
del sistema.................................................................................. 151
2. Otros fondos carentes de personalidad sujetos a normas singulares: la financiación
de servicios públicos................................................................................. 156
2.1. Los que se dotan con aportaciones obligatorias de sujetos privados........ 156
2.2. Los que se dotan con recursos públicos................................................... 161
3. Los fondos personificados................................................................................ 162
3.1. La organización en los que tienen naturaleza de organismo autónomo... 162
3.2. Los fondos de la banca. Sujeción a un régimen jurídico singular.............. 165
3.2.1. El nuevo Fondo de Garantía de Depósitos.................................. 165
3.2.2. El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria....................... 169
4. La configuración de los Fondos de Financiación a Comunidades Autónomas y
a Entidades Locales.......................................................................................... 173
Capítulo sexto
EL RÉGIMEN DEL PERSONAL
1. La externalización para no incrementar la plantilla........................................... 179
2. Los fondos dotados de personalidad................................................................ 182
2.1. El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria: personal y directivos... 182
12 Índice
2.1.1. Del derecho laboral al respeto a los principios rectores de acceso
al empleo público....................................................................... 182
2.1.2. El personal de otras Administraciones en el FROB....................... 183
a) La apertura al personal funcionario y del Banco de España... 183
b) El personal funcionario......................................................... 184
c) El personal del Banco de España.......................................... 186
2.1.3. El personal directivo................................................................... 188
2.2. El personal del Fondo de Garantía de Depósitos: pleno sometimiento al
Derecho laboral...................................................................................... 190
2.3. El personal de los organismos autónomos: FEGA y FOGASA................... 192
3. El régimen de personal: una muestra de la regulación incompleta de los fondos..................................................................................................................
195
Capítulo séptimo
LA CONTRATACIÓN CON TERCEROS
1. ¿La sujeción a las Directivas de contratación?................................................... 197
2. Los fondos carentes de personalidad................................................................ 198
2.1. El ámbito subjetivo................................................................................. 198
2.1.1. La imprecisión normativa............................................................ 198
2.1.2. El concepto europeo de poder adjudicador................................. 200
2.1.3. Los fondos públicos como poderes adjudicadores....................... 204
2.1.4. ¿Entidades públicas que no son poderes adjudicadores? No se
puede ignorar al legislador europeo........................................... 208
2.2. El ámbito objetivo. Las actividades de los fondos ¿excluidas del LCSP?.... 210
2.2.1. Las actividades sin contraprestación............................................ 210
2.2.2. Las actividades con contraprestación.......................................... 214
2.3. La externalización de la gestión de los recursos en los fondos carentes de
personalidad........................................................................................... 216
2.3.1. La gestión financiera.................................................................. 216
2.3.2. Entre la contratación pública y la organización administrativa..... 218
2.3.3. La sentencia Remondis como único parámetro interpretativo del
artículo 1.6 de la Directiva.......................................................... 220
2.3.4. El considerando 34 de la Directiva ¿una salida para la gestión
financiera de los fondos?........................................................... 226
3. Los fondos personificados................................................................................ 227
3.1. Organismos autónomos.......................................................................... 227
3.2. Fondos ad hoc........................................................................................ 227
3.2.1. El Fondo de Garantía de Depósitos: organismo de derecho privado
¿excluido o incluido?............................................................. 227
3.2.2. El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria....................... 232
a) La sujeción a las reglas que rigen la contratación pública...... 232
b) La condición de poder adjudicador no Administración pública........................................................................................
234
Índice 13
4. Las consecuencias de un régimen jurídico incompleto en materia de contratación
pública..................................................................................................... 237
Capítulo octavo
LOS RECURSOS ECONÓMICOS
1. Los recursos económicos antes y después de la LRJSP....................................... 239
2. Los recursos de origen presupuestario.............................................................. 240
3. Las aportaciones obligatorias de sujetos públicos y privados............................. 243
3.1. Una suerte de cajas separadas................................................................ 243
3.2. Los fondos dotados con aportaciones obligatorias de sujetos públicos:
fondos de la Seguridad Social y del sistema de puertos........................... 246
3.3. Los fondos que se nutren de aportaciones obligatorias de sujetos privados.........................................................................................................
250
3.3.1. Las prestaciones patrimoniales públicas...................................... 250
3.3.2. La naturaleza no tributaria de las aportaciones........................... 255
Capítulo noveno
LOS PRESUPUESTOS Y EL CONTROL ECONÓMICO-FINANCIERO
1. Los presupuestos de los fondos públicos.......................................................... 263
1.1. El presupuesto administrativo: fondos integrados en el presupuesto consolidado..................................................................................................
263
1.2. El presupuesto de explotación y capital de los fondos regulados en la
LGP........................................................................................................ 265
1.3. La organización del gasto en los fondos que se nutren de aportaciones
obligatorias............................................................................................. 268
1.4. La huida del derecho presupuestario....................................................... 271
2. El control económico-financiero....................................................................... 274
2.1. El control interno.................................................................................... 274
2.1.1. Los fondos de la LRJSP............................................................... 274
a) La regla general de la auditoría pública de cuentas anuales.. 274
b) El control de la aplicación de los recursos de los fondos....... 276
2.1.2. Los fondos carentes de personalidad excluidos de la LGP............ 277
2.1.3. Los fondos personificados.......................................................... 279
2.2. El control externo................................................................................... 281
2.2.1. Las modalidades de control del Tribunal de Cuentas................... 281
2.2.2. Los fondos de la LGP.................................................................. 283
a) Los informes del Tribunal de Cuentas: la insuficiencia de los
mecanismos de control........................................................ 283
b) Balance: un control insuficiente............................................ 288
2.2.3. Los fondos sin personalidad no regulados en la LGP................... 289
a) El control indirecto a través de las entidades que gestionan
los fondos............................................................................ 289
14 Índice
b) El caso del Fondo para la gestión de Residuos Radiactivos.... 292
c) A modo de conclusión......................................................... 292
2.2.4. Los fondos personificados.......................................................... 294
3. Otra forma de control: la supervisión parlamentaria de los fondos................... 295
4. El fin y las consecuencias del especial régimen presupuestario y de control económico-
financiero de los fondos...................................................................... 298
CONCLUSIONES..................................................................................................... 299
BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................ 303